二、我国公民的受教育权利和义务规范分析,陕

日期:2019-11-14编辑作者:欧冠买球

幼儿在学前教育阶段受教育权实现过程中,国家承担着尊重、给付与保护的义务。

宪法是法律的制定基础和依据,在制订中长期教育改革和发展规划时,必须再次强调这一法治基础。我国宪法文本中直接明确教育关系的规范有八条,调整教育关系的其他规范有两条,它们是我国教育法律和教育政策的制定基础和依据。《教育大辞典》认为教育制度是指一个国家各种教育机构及其教育规范体系的总和,可分为三个层次:1.教育根本制度,主要指教育方针;2.教育基本制度,它是教育方针的主要体现,如教育体制、学制、各种教育政策法规等;3.教育具体制度,指各种具体的教育行为规范、办事程序和运作机制,如教学管理制度、考试制度、入学制度、教师制度、质量监督与评估制度等。 我国宪法中的教育关系规范从宏观上明确了控制、分配和保障国家教育权力运行规则,确认了公民的受教育权利和义务。但从山东齐玉玲案、湖南罗彩霞等教育事件中,却反映出我国各地处理教育事件依据的合法性和模糊性问题。 一、我国根本教育制度宪法规范分析 此类规范包括教育根本制度和教育基本制度,具体是教育目标、教育阶段制度、教育投资制度、教育对象、教育方式和教育内容等,分布在第19条、第23条和第24条。 教育目标 第19条第1款和第23条明确了我国的教育目标提高全国人民的科学文化水平,将受教育者培养成为社会主义服务的各种专业人才。教育目标分两个层次:实现教育朴素价值和实现教育功利价值,即帮助人的全面发展和培养人的专业工作能力。《教育法》、《义务教育法》和《高等教育法》对此有进一步的表述,但侧重点不一。《义务教育法》侧重帮助人全面发展,《教育法》、《高等教育法》侧重培养人的专业工作能力。 第l9条第5款确立了具体教育目标推广全国通用的普通话。 教育阶段制度 第19条第2款明确我国的教育阶段制度学前教育、初等义务教育、中等教育、职业教育和高等教育。《教育法》第17条对此表述为国家实行学前教育、初等教育、中等教育、高等教育的学校教育制度,《职业教育法》则明确了职业教育制度。 第l9条第3款中鼓励自学成才的表述是成人教育的宪法依据,《高等教育自学考试暂行条例》等规范是对该宪法规范的具体化。 教育投资制度 第19条第2款、第3款、第4款规范我国的教育投资制度,明确投资主体和投资领域。投资主体有两类,即国家与集体经济组织、国家企业事业组织、其他社会力量。国家是指各级人民政府;集体经济组织、国家企业事业组织、其他社会力量则是指非政府组织或人员,它表明了我国教育投资主体的开放性。投资领域同样具有开放性,只是各级人民政府作为投资主体时,突出了举办学校、建设和发展教育设施的投资领域;非政府组织或人员作为投资主体时,投资领域是各种教育事业,并将具体领域授权给法律法规明确。《教育法》第25条、《民办教育法》第9条对教育投资制度作了进一步规范。 这些条款还表明了各级人民政府对不同教育阶段承担的不同投资责任:举办各类学校组织;普及初等义务教育;发展中等教育、职业教育、高等教育和学前教育。其中对初等义务教育的投资责任为普及。 教育对象、教育方式和教育内容 第l9条第3款和第24条,都明确了教育对象,所不同的是第19条第3款通过例举方式表明:应教育文盲、工人、农民、国家工作人员和其他劳动者;第24条则将教育对象抽象为群众和人民。从语言表述来看,我国宪法明确的教育对象实质是全体公民。 第24条第i款明确了具体教育方式之一,即在城乡不同范围的群众中制定和执行各种守则、公约。《城市居民委员会法》第2条、第3条,《村民委员会法》第2条、第6条,对此作了进一步规范。在我国宪法第19条还隐含了学校教育方式、自学教育方式等。 第l9条第3款、第24条明确了教育内容,即:政治、文化、科学、技术、业务教育;理想教育、道德教育、文化教育、纪律和法制教育;爱祖国、爱人民、爱劳动、爱科学、爱社会主义的公德教育;爱国主义、集体主义、国际主义、共产主义、辩证唯物主义、历史唯物主义教育;反对资本主义、封建主义和其他腐朽思想的教育。我们可以从中抽象出三种教育内容,即人的社会素质、文化科学知识和意识形态。 二、我国公民的受教育权利和义务规范分析 我国宪法第46条明确:中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。公民的受教育权作为公民基本权利之一,自1919年《魏玛宪法》始有,己被包括法国、日本、俄罗斯等大国在内的99个国家和国际人权公约或组织确认,但不同国家、不同学者对它的理解有所区别。 欧洲国家把受教育权理解为自由权,侧重于对受教育权的尊重和保护义务的履行。在国际人权法和其他区域人权法中,受教育权被视为一项社会权,要求国家积极作为,履行实现的义务。 郑贤君认为:受教育权作为一项宪法权利,在宪法性质上属于积极的社会权利,而不是消极的自由权,是宪法赋予国家的积极责任,也是实质平等价值的宪法形式体现。温辉认为:受教育权在宪法学意义上是教育上的受益权,是公民可以请求国家予以实现的基本利益,也是政府的教育责任;但教育也是公民的一项自由。 对公民的受教育义务,除我国宪法外,他国宪法没有直接规范,而是以接受普通教育的义务等来间接表述。郑贤君认为:受教育义务是指国家通过宪法和法律规定强制公民接受初等教育,它兼具强制性和社会性。受教育义务在符合社会义务一般属性下还有特殊性,即:受教育义务以国家履行给付责任为成立前提,受教育权利义务具有共时性,受教育义务主体具有平等性,责任主体具有多元性,受教育义务法律责任具有不完全司法强制性。张震对受教育义务的论述与郑贤君的观点相似,但他进一步指出:受教育义务更多意义上是一种为了受教育权利实现的带有手段性质的义务,并不具有与受教育权同等程度的重要性。 综合上述观点和对教育实践的观察,本文对中华人民共和国公民有受教育的权利和义务宪法条款的分析认识有以下几点: 受教育权利和受教育义务都具有基本属性 公民受教育权利和受教育义务的确认都是为了实现教育目标,它们在法律效力上具有同等的地位。但受教育权利具有开放性,受教育义务却是封闭的,两者的关系是受教育义务是以受教育权利的实现为目标,同时受教育义务对受教育权利有约束,如在受教育义务内容中无放弃的自由、无选择的自由。但必须明确对受教育权利的约束仅是也只能是宪法所确立的受教育义务内容。 受教育权利是受益权,也是自由权 宪法确认基本权利有两类价值,即保障性价值和防御性价值,受益权和自由权分别是对受教育权保障性价值和防御性价值的认定。从人的生存要求和国家的生存要求来说,公民必须获得受教育这种受益权,但从人的发展要求和国家发展要求来看,公民有必要获得受教育的自由权。这与恩格斯对未来社会主义新纪元的本质认识是契合的,这一认识是《共产党宣言》里的一句话:代替那存在着阶级和阶级对立的资产阶级旧社会的,将是这样一个联合体,在那里,每个人的自由发展是一切人的自由发展的条件。 如郑贤君所说,作为一种受益权的受教育权,依赖国家履行给付责任,它受到国家责任履行情况的限制,但作为一种自由权的受教育权,却可能因公民的自身努力而得到无限发展。 受教育义务是对特定阶段教育的接受义务和对特定教育内容的接受义务 宪法第46条所指的公民是指受教育主体,而非泛指所有公民。宪法文本并没有明确受教育义务主体的具体范围,但在《义务教育法》第2条确认:适龄儿童、少年是该受教育义务主体,且该义务主体与义务教育内容是连带的。这类主体在国家实施这些教育内容时,应承受。应指出的是,从我国宪法第46条内容来看,受教育义务主体的确认具有开放性,不限于接受义务教育的适龄儿童、少年。 宪法第24条明确了特定的素质教育和意识形态是受教育义务的教育内容,第46条第2款则间接明确青年、少年、儿童在品德、智力、体质等方面的受教育义务。这些受教育义务主体对这类义务教育本身及其内容都没有自由选择权,必须接受并获得合格成绩。 受教育权利和受教育义务的宪法规范是个人发展和国家发展的双重需要 以《魏玛宪法》为代表,各国政府开始关注人作为社会一员的需要和责任,受教育权利和受教育义务宪法规范的出现是这种关注的体现。对于受教育权利的确认,世界各国已有共识,无需多言。对于受教育义务之义务教育规范,公众也有广泛认同,但对意识形态的受教育义务内容或许有疑问。美国经济史学家诺斯认为:要协调社会利益集团间的矛盾,维护社会秩序,可以采取政治的、意识形态的等多种方式,而意识形态的成本最低;因为意识形态是人们对自身行为的道德约束,是最佳的教育方法。任何一个国家都有这种需要,也存在类似教育,只是是否上升到宪法义务有所不同而已。三、我国教育权力宪法规范分析 我国宪法对教育管理权力规范有3条,即第89条第7项、第107条第1款、第119条,分别确立了国务院、县级以上地方各级人民政府、民族自治地方的自治机关的教育管理权力。 文本分析 我国宪法第89条第7项明确了国务院对教育工作的领导和管理权力;第107条明确了县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限,管理本行政区域内的教育行政工作;第ll9条明确了民族自治地方的自治机关自主地管理本地方的教育事业。同样是权力规范,但表述各不相同。 国务院的教育权力范围是全国,权力内容是领导和管理,权力对象是教育工作。 县级以上地方各级人民政府的教育权力范围是本行政区域,权力内容是管理,权力对象是教育行政工作,管理方式、管理内容依赖法律确认。 民族自治地方的自治机关的教育权力范围是本地方,权力内容是自主地管理,权力对象是教育事业,它的自治性特点使之与其他县级以上地方各级人民政府的教育权力有区别。 问题分析 1.除上述宪法条款外,它们各自教育权力的依据、来源 国务院的教育权力依据是法律,来源于法律和行政法规或部门规章。我国宪法第89条仅说国务院具有领导和管理权,没有提及依照什么权限,因此可以认为,国务院和它的所属机构有权对教育工作进行立法。比如国务院制定《中外合作办学条例》,规范中外合作办学活动,教育部制定《普通高等学校辅导员队伍建设规定》,建立和规范高校辅导员队伍。 县级以上地方各级人民政府的教育权力依据是法律,但此处的法律是狭义的还是广义的?从实践来看,此处的法律是指广义的法律,即除全国人大及其常委会制定的法律外,还包括国务院及其所属机构、地方人大等有立法权机关所制定的具有法律效力的文件。比如《江苏省未成年人保护条例)对未成年人的教育进行了规范,并赋予了教育行政管理部门一定的教育权力。在高家伟主编的《教育行政法》中对教育法渊源的表述也是指广义的法律。 民族自治地方的自治机关的教育权力依据是法律,所不同的是它所依据的法在某些方面可以突破与上位法的一致性规则。 2.它们各自的教育权力对象的区别 教育工作、教育行政工作和教育事业从字面来看是有区别的,教育事业外延最广,教育工作其次,教育行政工作最窄。这是对教育权力对象的限制。但在实践中如何具体化,还存在模糊性。 3.教育权力与公民的受教育权和受教育义务的关系 首先,教育权力要管理公民的受教育义务,执行宪法和法律对公民的强制性受教育义务;其次,教育权力要保障公民受教育权之受益权部分的实现;再次,教育权力要防止自己和其他力量对公民受教育权之自由权部分的侵犯;最后,教育权力一切内容都应服从于公民受教育权的实现,及宪法所确认教育目标的实现。 4.不允许教育权力约束的内容 受教育权的自由权部分不允许教育权力约束。但对非受教育权主体及其教育行为,也不允许教育权力约束吗?现实中对高等教育的约束是否具有合宪性? 上述问题的解决是我国新一轮教育改革推行的前提。因此,对我国教育权力的宪法规范应进一步分析。 四、调整教育关系的其他宪法规范分析 我国宪法第35条、第36条、第49条第3款也是调整教育关系的规范。 我国宪法第35条明确了公民的言论自由权、结社自由权,它包含了教师、学生在教育领域的言论自由权和结社自由权,并暗含了学术自由权 我国《教师法》第7条的第2项、第5项与之相呼应,确立教师在从事科学研究、学术交流,参加专业的学术团体,在学术活动中充分发表意见,对学校教育教育、管理工作和教育行政部门的工作提出意见和建议,通过教职工代表大会或者其他形式,参与学校的民主管理,它们是宪法言论自由权在教师这一特殊群体的具体化,应该是调整教育关系的重要法律渊源。 1.从教育关系的完整性看,有必要确立该条款的教育宪法渊源地位。宪法有对受教育者的权利义务规范、对教育管理者的权力规范,但没有对施教者包括但不限于教师这一重要教育关系主体的规范。 2.从国外宪法规范和实践来看,认定我国宪法第35条的教育宪法渊源地位是合法的、科学的。日本国宪法第23条规定:保障学术自由;美国则通过1968年的PickeringV.Bd.ofEduc案明确:教师的言论自由在不影响教育质量下被保护。 3.从该条内容来看,它能满足教师在教育关系中的宪法权利需求。教师以言论教学、以言论参与教育管理,而且从教育的本质来说,教师应具有一定的独立性。如果将教师的施教行为僵化,将很难促进个人充分发展的教学目标的实现。 4.确立该宪法条款的教育宪法渊源地位有紧迫性。2008年萧瀚因杨帆门事件向中国政法大学辞职事件已能说明其紧迫性。 我国宪法第36条明确了宗教自由,它隐含了教育内容对宗教的不干预政策 这是大多数国家的宪法通例,它明确几点:1.教育组织不干预受教育者和施教者的宗教信仰;2.教育内容中应排除引导宗教信仰;3.宗教仅限于合法宗教,不包括被国家或国际社会认定的非法宗教或恐怖组织意识。 我国宪法第49条第3款明确了父母有对未成年子女的抚养教育义务 父母是除国家以外唯一对未成年人承担教育义务的主体,此处的教育有两层含义:一是要求父母对未成年人施教,隐含了父母对未成年子女教育事务上的选择自由权;二是明确父母要承担未成年子女获得受教育权的保障责任,包括父母要保障未成年子女完成受教育义务。在明确这两层含义后,我们可以解释父母为子女择校、择兴趣培养的教育行为,也可以理解上海教育部门对孟母堂进行取缔的行政行为。 我国宪法文本规范了我国教育制度的方方面面,分析后可以得出其所包含的制度内容,这些规范是解读教育事件、改革教育的法治基础。

学前教育;学前教育立法;受教育权;国家义务

原标题:学前教育阶段受教育权保障的国家义务研究

作者简介:祁占勇,男,宁夏彭阳人,教育学博士,陕西师范大学教育学院教授,博士研究生导师(陕西 西安 710062);康韩笑,陕西师范大学教育学院(陕西 西安 710062)。

内容提要:学前教育阶段受教育权是指学前儿童有接受文化教育和获得受教育物质帮助的权利,是宪法和法律赋予公民的基本权利。幼儿在学前教育阶段受教育权实现过程中,国家承担着尊重、给付与保护的义务。国家尊重义务是指通过对学前教育内容和方法、学前教育场所、学前教育形式的规定,达到尊重学前儿童及其监护人自由选择学前教育的权利;国家给付义务是指国家应当通过物质性给付、服务性给付和制度性给付等方式,为学前教育主体受教育权的实现提供相应利益;国家保护义务是指国家应当从立法、行政、司法等方面来保障幼儿学前教育阶段的受教育权。

关 键 词:学前教育 学前教育立法 受教育权 国家义务

基金项目:全国教育科学“十三五”规划国家一般课题“教育供给侧改革的基本理论问题与制度保障研究(BAA170014)。

学前教育是人类接受教育的启蒙环节,优质良好的学前教育对每个人一生的发展都将产生重大影响。学前教育阶段受教育权是宪法和法律赋予公民的基本权利。《中华人民共和国宪法》第19条规定:“国家发展社会主义的教育事业……国家举办各种学校……发展学前教育。”第66条规定:“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。”[1]《中华人民共和国教育法》第17条规定:“国家实行学前教育、初等教育、中等教育、高等教育的学校教育制度。”第18条进一步规定:“国家制定学前教育标准,加快普及学前教育……为适龄儿童接受学前教育提供条件和支持。”[2]学前教育阶段受教育权是指学龄前儿童享有接受文化教育的机会和获得受教育物质帮助的权利。学前教育阶段受教育权的实现需要国家承担特定的义务。

然而,理论界对国家义务承担的方式却有不同认识,主要包括“二分法”“三分法”和“四分法”3种。“二分法”一般指消极义务和积极义务两大类。“三分法”包括国家尊重义务、保护义务和实施义务。“四分法”是指国家尊重、保护、落实与促进的义务。依据《宪法》第33条第3款规定的“国家尊重和保障人权”[1],“尊重”意味着国家不得非法干预公民的人权,应当承担保障人权实现的尊重义务。“保障”指国家有承担公民基本权利实现的义务,积极地提供帮助及各种有利条件。同时,《宪法》第5条规定:“所有的国家机关、武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都受宪法规定的约束,因此任何组织和个人都不得超越宪法和法律的规定。”[1]基于此,我国宪法规定的基本权利具有防御权功能、受益权功能和客观价值秩序功能,对应的国家义务则表现为国家尊重义务、国家给付义务和国家保护义务。因此,学前教育阶段受教育权作为一项基本权利,其包含的权利内容与国家义务的划分存在着对应关系。学前教育阶段受教育权保障的国家义务体系包括国家尊重义务、国家给付义务和国家保护义务。

一、学前教育阶段受教育权保障的国家尊重义务

国家的尊重义务是指国家本身不妨碍和不干预公民权利的义务,与基本权利中的防御权功能相对应,是国家最首要的义务。这种义务要求“不要采取行动剥夺他人的生存手段,凭借这种手段他们就可以满足自己的生存权或者使他们能够满足自己的生存权,除非一些人自己采取了有害的行动”。[3]34防御权通常以国家的不作为、不阻碍、不干预为实现要件,目的主要在于确保个人与生俱来的、已经存在的自由权不受国家过度干预。防御权功能是主观权利的核心功能,是以保护自由权而产生的功能。自由权是指主体避免受到其他第三者干预而自由行使的权利。只有当国家尊重权利时,个人的自由才能得以实现。学前教育阶段受教育权具有自由权的属性,自由权的性质决定了受教育权属于消极权利。国家在保障自由权实现的过程中,应当保持一种谦抑的态度。在大多数情况下,国家权力不应过多干涉受教育权的行使,只有在特定场合或者必要条件下,公权力才能得以介入并成为促进教育自由的一种强有力的力量,从而保障学龄前儿童及其监护人自由地实现受教育权。

尊重义务的核心在于强调公民的自由选择权不受侵害和过度干涉。尊重学前教育阶段受教育权需要重视学龄前儿童的自由选择权。不论学龄前儿童是否能够亲自实现教育选择权,国家都不应剥夺该权利。这项权利既可以由儿童自己行使,也可以通过其监护人代为实现。国家对学前教育阶段受教育权的尊重义务应当是对学龄前儿童选择教育权利的尊重,这就需要对教育选择权进行相关的规定。教育选择权有广义和狭义之分,狭义的教育选择权是指对学校的选择,包括在公立学校之间、公立学校与私立学校之间的选择。广义的教育选择权还包括对学校课程、教学方式、教师等进行选择。具体来说,学前教育阶段受教育权的选择需从法律上加以确认,并通过制度设计加以实现。

1.教育内容和方法的选择

学前教育作为基础教育的基础,是我国学制体系中的重要组成部分,优质的学前教育对儿童各方面的和谐发展具有良好的促进作用。教育不应与孩子的天性作对,而要以此为资源。传统幼儿园的教育现状通常表现在学习内容、课程设置、教学方法、教材使用等大多由国家统一规定,具有一定的强制性,不少家庭认为如此刻板的内容对孩子的气质、性格等心理潜质方面的培养是不够的,且不足以适应社会发展的新需求。新型幼儿园在构建教育内容的过程中需要考虑“课程的适应性、文化性与生活性”[4]。教学内容应适应儿童的身心发展并将社会、历史等文化学习融入现实生活。事实上,“在对幼儿进行教育的各种材料中,幼儿文学在认知方面的整合性上是做得最好的”。[5]幼儿文学通过故事生动形象地描述科学知识和生活常识,帮助儿童建立认知和理解词语。另外,一些幼儿园结合地方特色,将民间歌谣融入课程内容,培养儿童的“审美感知能力、审美理解能力、审美想像与创造力”[6]。家长理应在学前教育阶段根据自身能力和孩子的兴趣天赋,自主选择适合自己孩子的幼儿园及教育内容和方法。国家在制定学前教育法律的过程中,一方面,需要规定学龄前儿童以及其监护人自由选择教育内容和方法的权利;另一方面,放宽对教育内容和方法的统一强制性规定,允许幼儿园开创适合的、崭新的教育内容及方法。

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